Wśród celów polityki strukturalnej wyróżniamy:

• horyzontalne - dotyczą wyodrębnionej grupy lud­ności, bez względu na miejsce zamieszkania i obejmują obszar całej UE
• regionalne -  przyznają pomoc określonemu regionowi, który spełnia warunki do uzyskania pomocy wspólnotowej

Zmiany, które następowały w  historii Unii Europejskiej, miały również wpływ na cele polityki strukturalnej i można je w zasadzie podzielić na trzy okresy. Jeszcze przed reformą z 1988 r. istniały już cele, lecz nie były one sklasyfikowane. Dopiero podczas wyżej wymienionej reformy po raz pierwszy zostały one pogrupowane. W 1988 r. europejska polityka regionalna opierała się na 6 celach (3 horyzontalne i 3 regionalne), w kolejnym okresie programowania 7 (4 regionalne i 3 horyzontalne), a od 2000 r. obowiązują 3 cele (2 regional­ne i l horyzontalny). Każdy region w Unii Europejskiej ma możliwość korzystania z polityki strukturalnej w ramach jednego celu, a także formułę wspierania przejściowego dla regionów tracących dotychczasowe uprawnienia. Polska jest objęta w całości celem 1 i może w ramach jego programów ubiegać się o współfinansowanie w ramach funduszy strukturalnych.

1. Cele obowiązujące w latach 2000-2006

Podczas reformy z 1999 roku zdecydowano o takim podziale środków finansowych w ramach polityki regionalnej, aby jak najwięcej pieniędzy przeznaczyć na pomoc z celu 1 oraz wspomóc regiony zacofane. Około 69,7% środków z funduszy strukturalnych, a więc 135,9 mld. euro będzie wydatkowane na cel 1, w tym 4,3% obejmie wsparcie przejścio­we (pomoc przejściowa udzielana jest w okresie od 3 do 5 lat regionom, które przestały lub przestaną spełniać kryteria celu l lub 2 - corocznie jest ona zmniejszana), zaś 11,5% środków przeznaczonych zostało na regionalny cel 2, co daje sumę 22,5 mld. euro. Natomiast na wsparcie celów horyzontalnych -  cel 3 - przeznaczono 12,3% całkowitych środków, a więc 24,05 mld. euro.

Liczba celów została zredukowana z 7 do 3, zwiększając koncentrację środków na politycznym celu l (Rozporządzenie Rady z 21.06.1999 roku wprowadzające ogólne przepisy dotyczące fundu­szy strukturalnych (1260/99/WE), art. 7). Cel l i cel 2 mają obecnie charakter regionalny, zaś cel 3, dotyczący rozwoju zasobów ludzkich, posiada wymiar horyzontalny.

Komisja Europejska przeliczyła, że w aktualnym okresie programowania do roku 2006, znacznie zmniejszy się liczba osób, które mieszkają w regionach wspie­ranych w ramach celów l i 2 z 51% do 35-40%, mimo iż porównując zasięg interwencjonizmu w dwóch ostatnich okresach 1989-1993 i 1994-1999 można zauważyć, że nastąpił wówczas wzrost odsetka ludności objętej polityką regio­nalną z 43,5% do 52,3%. Jednak ten regres nie oznacza, że Unia wycofuje się z pomocy, ale przeznacza więcej środków na obszary bardziej zacofane i biedniejsze.

W obowiązującym okresie programowania 2000-2006 polityka strukturalna opiera się na trzech celach:

Cel l - obejmuje regiony, w których Produkt Krajowy Brutto na jednego mieszkańca wynosi poniżej 75% przeciętnej wartości w Unii Euro­pejskiej. Ten cel ma za zadanie wspomóc obszary zacofane gospodarczo z wyso­ką stopą bezrobocia, należących do grupy NUTS II. Państwa unijne zaakceptowały i poparły wniosek Komisji Europejskiej o kon­centracji środków na regionach z problemami agrarnymi, problemami za­trudnienia, słabnącym systemem produkcji i złą infrastrukturą przemysłową. Bezrobocie na niektórych obszarach obejmuje swym zasięgiem 1/4, a niekie­dy nawet 1/3 część społeczeństwa, dlatego też Wspólnota przeznaczyła aż 2/3 środków dla regionów szczególnie poszkodowanych. W ramach celu 1 wspierane są również kraje peryferyjne i skandynawskie, które wcześniej były objęte pomocą celu 6.

Cel 2 - dotyczy regionów borykających się z kłopotami wynikłymi w skutek gospodar­czej i socjalnej restrukturyzacji, zmian przemysłowych i strukturalnych, a tak­że zmniejszającego się wzrostu gospodarczego. Nowy cel 2 zawiera w sobie zarówno zadania starego celu 2 - wspieranie regionów poszkodowanych w wy­niku zmniejszenia produkcji przemysłowej, jak i poprzedniego celu 5b) - do­tyczącego problemów rolnictwa i wsi oraz gospodarki rybnej. Ustalono, że każdy region może borykać się z takimi problemami, dlatego też postanowiono aktywizować małe i średnie przedsiębiorstwa, kształcenie zawodowe, stosowanie nowoczes­nych technologii przemysłowych i ochronę środowiska, a także przyczyniać się do redukcji bezrobocia. Do celu 2 dołożono również problematykę dużych zespołów miejskich. Oto kryteria, które musi spełniać dany obszar, aby być objętym pomocą w ra­mach celu 2. Są to przede wszystkim wskaźniki socjoekonomiczne dla danego regionu: stopa bezrobo­cia, liczba zatrudnionych w przemyśle, rolnictwie i innych sektorach gospodarki, wskaźniki poziomu rozwoju itp.. Liczba ludności, na obszarach objętych po­mocą w ramach celu 2, nie powinna przekraczać 18% całkowitej populacji Unii, ale też nie może ulec większej redukcji, aniżeli o 1/3 wszystkich wspieranych przez cel 2 i 5b) w latach 1994-1999. Regiony poszkodowane UE mogą być wspierane tylko przez jeden cel - l lub 2 Rozporządzenie Rady z 21.06.1999 wprowadzające ogólne przypisy dotyczące funduszy struk­turalnych, op. cit., art. 4).

Cel 3 - dotyczy obecnie rozwoju zasobów ludzkich, dostosowywania i moder­nizacji systemów kształcenia, szkolenia zawodowego, programów zatrudnia­nia i zwalczania bezrobocia poprzez aktywną politykę rynku pracy oraz wspie­ranie grup zwiększonego ryzyka. Ten jedyny cel horyzontalny, ma za zadanie dodatkowo koordynować wspólną politykę Unii Europej­skiej w zakresie rynku pracy, zatrudnienia i bezrobocia. Cel 3 jest elementem realizacji Euro­pejskiej Strategii Zatrudnienia, opracowanej w ramach tzw. Procesu Luk­semburskiego w 1997 r. Cel 3 ma za zadanie ingerować wszędzie tam, gdzie pojawiają się kwestie społeczne związane z bezrobociem, wykluczeniem społecznym i dyskrymina­cją. Cel 3 na lata 2000-2006 zawiera w sobie stare cele 3 i 4.

Tabela Zastosowanie poszczególnych funduszy w ramach celów polityki strukturalnej na lata 2000-2006

 

 

Cel Fundusze Strukturalne Cel 1 EFS EFRR EFOiGR IFUR* Cel 2 EFS EFRR     Cel 3 EFS      

 

 

 

* - IFUR może wspierać działania strukturalne poza regionami objętymi celem l zgodnie z rozpo­rządzeniem Rady 126311999 z 21.06.1999 w sprawie Instrumentu Finansowego Ukierunkowania Rybołówstwa.
Źródło: Rozporządzenie Rady z 21.06.1999 wprowadzające ogólne przepisy dotyczące fundu­szy strukturalnych, tytuł l, art. 2

Jednak należy nadmienić, że przydział środków finansowych na lata 2000-2006 dla każdego z państw członkowskich dla celów l i 2 polityki regionalnej oparty jest na obiektywnych kryteriach obejmujących:

• liczbę ludności uprawnionej do uzyskania pomocy,
• stan gospodarki (prosperity) na szczeblu regionalnym,
• stan gospodarki ogólnokrajowej oraz nasilenie problemów strukturalnych i bezrobocia.

Natomiast wysokość wsparcia w ramach horyzontalnego celu 3 polityki struk­turalnej związana jest z:

• liczbą ludności uprawnionej do pomocy,
• sytuacją na rynku pracy i wysokością bezrobocia,
• nasileniem takich problemów jak: degradacja i wykluczenie społeczne oby­wateli, zły stan edukacji oraz deficyty w strukturze i systemach kształce­nia, a także dyskryminacja kobiet i grup poszkodowanych na rynkach pra­cy itp.

 

2. Cele realizowane w latach 1994-1999

Na podstawie reformy z 1988 roku, określano cele strategiczne funduszy strukturalnych, a już w 1993 roku dodano liczne korekty i nowe komponenty dla poszczególnych celów.

W lata 1994-1999 cele polityki strukturalnej przestawiały się następująco:

Cel l - strukturalne dostosowanie regionów zacofanych w rozwoju
Jednym z warunków otrzymania pomocy finansowej w ramach tego celu było, wzorem lat ubiegłych, aby dany kraj lub region ubiegający się o wsparcie nie miał PKB większego niż 75% przeciętnej wartości przypadającej na l miesz­kańca Wspólnoty. Z tej pomocy w tym czasie mogło skorzystać 22% obszarów całej Wspólnoty. Środki finansowe przeznaczono przede wszystkim na pobudzanie w regionach gospodarki, inwestycji, wzmocnieniu komunikacji oraz zwrócenie uwagi i większą dbałość o ochronę środowiska naturalnego. Wśród krajów, które w tym czasie ubiegały się o wsparcie w ramach tego celu należy wymienić: Grecję, Irlandię, Portugalię i prawie cały obszar Hiszpanii z wyjątkiem Madrytu i wschodniej części graniczącej z Francją (wszystkie te obszary miały możliwość skorzystania ze wsparcia z Funduszu Spójności). Cel l obejmował również wszystkie nowe landy niemieckie (łącznie z Berlinem Wschod­nim), cały obszar południowych Włoch z Sardynią i Sycylią, Francji - De­partament Zamorski i kilka małych regionów graniczących z Belgią, w Wiel­kiej Brytanii - północna Irlandia i kilka regionów Szkocji, w Belgii - Hainaut, w Holandii - Flevolant, w Austrii - Burgenland.

Cel 2 - restrukturyzacja obszarów dotkniętych upadkiem przemysłu
Pomocą w ramach tego celu były objęte regiony, które przez załamanie przemysłu na ich terenie dotknięte były ponadprzeciętnym poziomem bezrobocia w skali Wspólnoty, na podstawie średniej z 3 ostatnich lat. Były to zazwyczaj re­giony, na których terenie przeważał przemysł: tekstylny, wę­glowy, stoczniowy, stalowy i elektroniczny. Największe zainteresowanie wzbudzały inwestycje, które dawały perspektywę pełnego zatrudnienia. Cel 2 obejmował bardzo wiele różnych regionów w poszczególnych państwach (wyłączając kraje i regiony objęte już celem l), w których zamieszkiwało bli­sko 15% ludności Unii Europejskiej. Na cel 2 Unia Europejska przeznaczyła w okresie 1994-1999 około 7,2% środków strukturalnych.

Cel 3 - zwalczanie długoterminowego bezrobocia oraz ułatwianie młodzieży, a także innym grupom poszkodowanym, dostępu do rynku pracy
Reforma z 1993 roku wprowadziła nowe ustalenia dla celu 3. Za­wierał on teraz założenia dotychczas należące do celu 4, ustanowiony na podstawie stosownego rozporządzenia Wspólnoty z roku 1988. Przed rokiem 1993 cel 3 do­tyczył zwalczania długoterminowego bezrobocia, a cel 4 miał za zadanie ułatwianie mło­dzieży dostępu do rynku pracy. Podczas reformy w 1993 roku zadecydowano połączyć oba dotychczasowe cele 3 i 4 w jeden nowy cel 3, aby zwiększyć i skoordynować działanie funduszy oraz zwiększyć ich skuteczność. Zreformowany cel 3 nabrał charakteru horyzontalnego. Zajmował on się szczególnie osobami bezrobotnymi, które z różnych powodów nie miały pracy. Dużą uwagę poświęcano długoterminowym bezrobotnym i młodocianym, ale również niepełnosprawnym, emigrantom, azylantom i osobom uzależnionym. W ramach celu 3 dano możliwość organizowania różnych szkoleń, poradnic­twa i pośrednictwa pracy, doskonalenia zawodowego, przygotowania kadr i per­sonelu, czy działania dotyczące wyrównywania szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy. W okresie programowania 1994-1999 na cel 3 przyznano 27,4% środków budżetu funduszy strukturalnych. Należy jednak cały czas pamiętać, że nie możliwe jest udzielanie pomocy danemu regionowi na to samo działanie w ramach kilku celów (bliższe informacje na temat zasad wykorzystywania pomocy unijnej w podrozdziale 1.4).

Cel 4 - przystosowywanie siły roboczej do zmian w systemie produkcji
To zupełnie nowy cel, który wprowadzono od 1994 roku, ponieważ dotąd istniejący został połączony z celem 3. Pomoc w ramach celu 4 była generalnie przeznaczona na badania i działalność innowacyjną, którą można wykorzystać w systemie produkcyj­nym. Pomocy udzielono przede wszystkim sektorowi małych i średnich przedsię­biorstw (MŚP), które były zagrożone likwidacją. W ramach celu 4 przeprowadzona została stała, dokładna analiza struktury przemysłowej, jak również rozwinięto profesjonalne doradztwo zawodowe.

Cel 5a) - wspieranie obszarów rolniczych
Cel ten miał przede wszystkim za zadanie dostosowanie obszarów rolniczych w  ramach reformy Wspólnotowej Po­lityki Rolnej. Chciano uregulować sprawy związane z sektorem produkcji rolnej i sektorem rybnym w ten sposób, aby doprowadzić do ich konkurencyjności oraz stworzyć zaplecze do lepszego ich przetwarzania. Preferowano pomoc młodym rolnikom, aby w ten sposób zachęcić ich oraz wynagrodzić im koszt trudnej i mozolnej pracy i uzyskiwanie przez nich ni­skich dochodów. W tym celu jednak nie zawarto wielu problemów, które występowały w tym czasie na terenach wiejskich, np.: ekologia obszarów rolnych, zalesianie powierzchni uprawnych itp.

Cel 5 b) - ułatwianie rozwoju i dostosowywanie strukturalne obszarów wiejskich
Aby otrzymać pomoc w ramach tego celu, regiony musiały spełnić kilka warunków, oto one:

• występowanie wysokiego procentu osób zatrudnionych w rolnictwie,
• bardzo niski dochód w gospodarstwie rolnym,
• niska gęstość zaludnienia,
• tendencja do odpływu ludności wiejskiej do miast.

Wytyczne dotyczące tego celu były spowodowane przede wszystkim negatywnymi zmianami strukturalnymi, jakie występowały na terenach wiejskich w wyniku integracji ze Wspólnotą.

Cel 6 - wspieranie obszarów z bardzo niską gęstością zaludnienia
W 1995 roku do Unii Europejskiej dołączyły nowe państwa: Austria, Szwecja i Finlandia. Te kraje charakteryzowały się bardzo małą gęstością zaludnienia. Dlatego powstał cel 6, aby wspierać takie właśnie obszary. Warunkiem dla obszarów objętych pomocą była gęstość zaludnienia niższa niż 8 osób na km2. Jakakolwiek działalność rolnicza na tych terenach była prawie niemożliwa. Z pomocy skorzystała jednak w 1995 r. tylko Finlandia (841 000 mieszkańców, to jest 16,6% populacji całego społeczeństwa) i Szwecja (451 000 mieszkańców to jest 5% popu­lacji). Cel ten miał znaczenie bardziej symboliczne aniżeli praktyczne. Trudne warunki klimatyczne, niska gęstość zaludnienia, niski poziom turystyki były jednak utrudnieniami, na które państwa skandynawskie uzyskały wsparcie i sub­wencje z kasy Unii Europejskiej.

Realizowane w latach 1994-1999 cele o charakterze regionalnym - doty­czące tylko regionów zacofanych - to cele l, 2, 5b) i 6, zaś o charakterze ho­ryzontalnym

- dla wszystkich regionów i państw - to cele 3, 4 i 5 a). Należy jednak podkreślić, że środki pomocowe były kierowane w ramach celów regionalnych, czego dowodem jest, że aż 85% środków wszystkich funduszy przeznaczono na regiony poszkodowane w ramach tych celów,. Tak przedstawia się dokładniejszy podział tych środków:

• cel l - 68% środków,
• cel 2 - 11,5% środków,
• cel 5b) - 5% środków,
• cel 6 - 0,5% środków.

Zaledwie 15% środków z Europejskiego Funduszu Społecznego przeznaczono na cele horyzontalne 3 i 4.

3. Cele realizowane w latach 1989-1993

W latach 1989-1993 realny wpływ polityki strukturalnej na gospodarkę miały urzeczywistniać następujące cele:

Cel l - Wspieranie i strukturalne dostosowanie regionów zacofanych gospo­darczo (kryteria: PKB na jednego mieszkańca mniejszy niż 75% prze­ciętnej wartości we Wspólnocie).

Cel 2 - Restrukturyzacja sektorów gospodarczych w regionach przygranicznych i dotkniętych upadkiem przemysłu (kryteria: wyższe bezrobocie niż przeciętne we Wspólnocie i zmniejszająca się liczba zatrudnionych).

Cel 3 - Zwalczanie długoterminowego bezrobocia (kryteria: pracownicy po­wyżej 25 roku życia, bezrobotni dłużej niż 12 miesięcy).

Cel 4 - Ułatwianie młodzieży dostępu do rynku pracy (kryteria: szukający pracy poniżej 25 lat).

Cel 5 - Zreformowanie polityki agrarnej Wspólnoty:

• dostosowanie struktur agrarnych,
• wspieranie obszarów wiejskich.

Ponieważ cele 3, 4 i 5 a) miały charakter horyzontalny i dotyczyły ca­łego obszaru Wspólnoty, dla polityki regionalnej dużo większe znaczenie miały cele l, 2 i 5b), które zajmowały się pomocą obszarów problemowych. Wszyst­kie fundusze strukturalne mogły czasami być aktywnymi pod kilkoma celami, oznacza to, że jeden cel mógł wspierać kilka funduszy jednocześnie. EFRR mógł być wykorzystywany zarówno dla celu  l, jak  2 i 5b), EFS dla celów - l, 2, 3, 4 i 5b), a EFOiGR dla celów - l i 5a).

Wykres Przydział funduszy do określonych strategicznych celów wspólnotowej polityki strukturalnej po roku 1988

Źródło: Kałuża H., Europejskie Fundusze Strukturalne

Celem priorytetowym był regionalny cel l, na który przeznaczono aż 63% wszystkich środków strukturalnych. Zaś w 1989 r. przeznaczono na ten cel 11,2 mld. DM (należy jednak pamiętać, że w międzyczasie Wspólnota poszerzona została o Niemcy Wschod­nie, które ze względu na swoje ogromne zapóźnienie w rozwoju objęte zostały wspieraniem w ramach celu l), a w 1993 już 18,4 mld. DM. Na cel 2 w 1989 r. przeznaczono 11,1%, a w 1993 r. 10,3% środków strukturalnych, co odpowiadało średniej sumie 2,5 mld. DM. W Portugalii, Grecji i Irlandii wspieranie odbywało się tylko w ramach celu l. W pozostałych krajach zaangażowanych było więcej celów. Takie jasno okre­ślone cele dawały pewność skuteczniejszego działania funduszy.

Obszary problemowe, które mogły otrzy­mać wsparcie z funduszy strukturalnych, były na poziomie NUTS II dla celu l i NUTS III dla celu 2. Wspieranie regionów dla celu 5b) pre­ferowano na poziomie NUTS III.